Заключение от 01.02.2013 г. на Концепцию системы "Открытое правительство" Ставропольского края

Экспертное заключение на Концепцию системы «Открытое правительство» в Ставропольском крае

Согласно авторской позиции разработчиков проекта представленного документа, содержание Концепции системы «Открытое правительство» сводится к совокупности принципов и приоритетов в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, направленных на реализацию нормы Конституции РФ, устанавливающей, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ. При этом утверждается, что «Открытое правительство» представляет собой комплекс средств осуществления гражданами властных полномочий и является элементом системы государственного управления, посредством, в частности, активного участия гражданского общества в подготовке и реализации решений органов власти, сводящегося авторами Концепции всего лишь к участию граждан в деятельности координационных и совещательных структур при органах власти. Подтверждением данного умозаключения является утверждение разработчиков Концепции о том, что: «…практика деятельности координационных и совещательных органов показывает, что при достаточном уровне их организационного и технического обеспечения, они являются наиболее эффективным методом государственного регулирования…» (III. Организация деятельности координационных и совещательных органов, образуемых при Губернаторе и Правительстве Ставропольского края, формирование экспертных сообществ по направлениям деятельности Правительства Ставропольского края). Превратное отождествление практики деятельности координационных и совещательных органов с наиболее эффективным методом государственного регулирования и рассмотрение их функционирования в качестве безальтернативных площадок (в силу замалчивания упоминаний об иных эффективных формах взаимодействия) ставит под сомнение действенную реализацию права всех граждан на постоянное участие в подготовке и реализации решений органов власти в ввиду нерегулярного созыва заседаний координационных и совещательных структур. В силу рекомендательного характера деятельности данных структур не выдерживает критики утверждение разработчиков документа о том, что использование такого инструмента системы государственного управления как координационные и совещательные органы, позволяет предоставить гражданам реальную возможность участвовать в принятии управленческих решений. Более того, назначение и характер деятельности координационных и совещательных советов функционально не предполагает механизма реализации конституционного права всех граждан на участие в управлении делами государства, возможность внедрения которого в практическую плоскость должна быть предусмотрена именно через комплексное использование ресурсной базы «Открытого правительства».

Отдельного внимания заслуживает логика построения структуры рецензируемого документа, не содержащем в себе раздела о механизмах и технологиях реализации обозначенных в Концепции целей, задач и принципов. Наряду с этим, нуждается в пояснениях обоснованность ссылок на субъектный состав реализации положений Концепции. Авторами документа оставляется в не удел потенциал органов государственного управления (так как в тексте Концепции делаются ссылки только лишь на избирательное использование ресурсов органов государственной власти, к которым в авторской редакции причисляется только лишь Правительство Ставропольского края), а также органов местного самоуправления, именно которые и предоставляют гражданам, упомянутые в тексте Концепции муниципальные услуги. Кроме того, разработчики документа оставляют без пояснения содержание вопросов, связанных с использованием форм осуществления гражданского контроля, механизмов оценки исполнения управленческих решений и разделения ответственности за принятие решений между органами власти и гражданским обществом.

Обращает на себя внимание наличие в тесте документа ряда запоздалых предложений со стороны разработчиков документа. Так, согласно текста Концепции следует, что в число основных задач рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Ставропольском крае системы «Открытое правительство» включены:

разработка показателей эффективности деятельности органов власти, в том числе государственных гражданских служащих, с учётом мнения гражданского общества (которые уже сформулированы в прилагаемы к Постановлению Правительства РФ от 12.12.2012 г. № 1284 «Правилах оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»);

разработка и внедрение стандарта информационной открытости органов власти (уже сформулированного в ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Не меньший интерес представляет наличие в тексте Концепции дискреционных полномочий, предполагающих необязательность и вольность со стороны органов власти в использовании ресурсов гражданского общества по достижению целей, сформулированных в документе. Так, в разделе IV. «Развитие кадрового потенциала. Показатели эффективности органов власти и государственных гражданских служащих» органы власти вправе использовать механизмы и принципы открытого правительства с целью повышения собственной эффективности, поиска оптимальных решений. Общественные и экспертные организации должны готовить предложения и проводить экспертизы по запросам органов власти, вправе участвовать в аттестации государственных гражданских служащих. С правовой точки зрения редакция данных формулировок предполагает ущемлённость граждан в реализации их права на участие в принятии управленческих решений.

Кроме того, в тексте Концепции имеют место не выверенные в содержательном плане и подменяющие друг друга понятия. Так, в разделе IV. упоминается о том, что одной из задач «Открытого правительства» является разработка «контракта эффективности», регламентирующего деятельность руководителей органов власти, в основу которого должны быть положе­ны приоритетные задачи органов власти на ближайший период. Думается, что в данном случае представляется целесообразным вести разговор не о самих приоритетных задачах, а о степени их реализации руководителями органов власти.

Наряду с этим, в разделе IV. утверждается, что использование показателей эффективности деятельности органов власти в рамках реализации «Открытого правительства» позволит обеспечить постоянный диалог с обществом и повысить качество работы органов власти за счёт гражданского контроля. Данный тезис носит сомнительный характер в силу того, что использование показателей эффективности деятельности органов власти может выступить в качестве инструментария оценивания степени действенности функционирования органов власти, результаты применения которого должны быть расценены как основание для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей, а не в качестве инструментария, способного повысить качество работы органов власти за счёт гражданского контроля.

В разделе V. «Разработка и внедрение стандарта информационной открытости» Концепции утверждается, что в рамках модели информационной политики Ставропольского края, предполагающей интерактивный характер, органы власти реализуют такую информационную политику, при которой граждане являются равноправными участниками коммуникации, а сама информационная политика имеет своей целью вовлечение граждан в диалог с органами власти. При этом разработчиками документа оставляются вне поля зрения вопросы, связанные с целесообразностью создания механизма обеспечения интерактивности в виде независимой экспертной площадки, представленной внегосударственным Интернет-ресурсом, обеспечивающим двусторонний характер взаимодействия органов власти и граждан на паритетных началах, аккумулирующим в себе, в частности, ресурсы представителей экспертного сообщества по осуществлению антикоррупционной экспертизы законодательных актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения для повышения качества нормотворчества в РФ.

Вовлечение граждан в диалог с органами власти рассматривается в Концепции через обращение к средствам массовой информации социальной и гражданско-патриотической направленности, тематическим форумам и дискуссионным площадкам, использования социальной рекламы. Как представляется, такой подход отличается несостоятельностью в силу подмены предмета обращения, в качестве которого в процессе вовлечения граждан в диалог с органами власти должна рассматриваться степень их эффективности по предоставлению государственных услуг населению и удовлетворённости граждан качеством их предоставления со всеми вытекающими из этого последствиями.

Вызывает вопросы уместность обращения в контексте упоминания о достижениях показателей эффективности органов власти к такому сформулированному разработчиками Концепции принципу отправления властных полномочий как эффективная (электронная) обработка обращений граждан. Представляется, что для того, чтобы оценить эффективность функционирования органов власти, необходимо вести разговор не о технической обработке обращений как таковых, а о качественно-количественных характеристиках их удовлетворения органами власти. Кроме того, вызывает недоумение помещение в качестве принципа отправления властных полномочий публикацию результатов антикоррупционной экспертизы законов и программ, инициируемую только лишь органами власти. В подобной ситуации при сохранении стилистики рецензируемого текста говорить об обеспечении возможности участия граждан в процессе принятия управленческих решений не представляется реалистичным.

Одним из существенных изъянов представленной редакции проекта Концепции выступает отсутствие в тексте документа такого неотъемлемого раздела как «Ожидаемые результаты реализации системы «Открытого правительства» в Ставропольском крае». Сущность положений данного блока в тексте рецензируемого документа отрывочно сводится всего лишь к тому, что 1) гражданин, обратившийся за предоставлением государственной услуги в электронной форме, должен иметь возможность получить в электронной форме и результат предоставления данной услуги, 2) реализация принципа открытого правительства, направленного на совершенствование процедур предоставления государственных услуг в электронной форме, позволит адресно повысить качество жизни граждан, проживающих на территории Ставр. края.

Представляется уместным исключить из текста Концепции упоминание о том, что реализация принципов системы «Открытое правительство» позволит создать первичные механизмы открытости с учётом геополитических и социокультурных особенностей Ставропольского края, ввиду того, что обеспечение открытости и прозрачности в деятельности органов власти согласно ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», не предполагает учёт каких-либо особенностей субъектов РФ.