Заключение от 29.08.2012 года по результатам антикоррупционной экспертизы Закона Ставропольского края от 04 мая 2009 года № 25-кз «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» (в сооавторстве)

1 декабря 2012 -

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

ЗАКОНА СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ ОТ 04 МАЯ 2009 ГОДА № 25-КЗ

«О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ»

Агеевой Екатериной Александровной (Свидетельство от 16.02.2012 г. № 1348) и Тимченко Владимиром Александровичем (Свидетельство от 16.02.2012 г. № 1349), аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, Порядком проведения антикоррупционной экспертизы законов Ставропольского края и проектов законов Ставропольского края в Государственной Думе Ставропольского края, утверждённым Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 28 января 2010 г. № 1380-IV ГДСК, проведена независимая антикоррупционная экспертиза Закона Ставропольского края от 04 мая 2009 года № 25-кз «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» в целях выявления в нем коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Посредством обращения к Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов раскрывается суть потенциала Закона Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае», предпринятая антикоррупционная экспертиза которого отрицает в полной мере соответствие его содержания удовлетворению интересов населения Ставропольского края в силу отсутствия позиций, прямо указывающих на возможность привлечения ресурсов институтов общественного и парламентского контроля к процедуре соблюдения законодательства РФ о противодействии коррупции. Подтверждением сформулированного вывода является ссылка на п.7. ст.2. «Основные меры по предупреждению коррупционных правонарушений в Ставропольском крае», согласно которому общественный и парламентский контроль отнесены к иным мерам, не получившим своего раскрытия в данном законе, но предусмотренным федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Реалистичность предусмотренных Законом Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» процедур для участия в них граждан носит сомнительный характер вследствие отсутствия упоминания о конкретных механизмах взаимодействия органов государственной власти Ставропольского края с общественными объединениями и гражданами по вопросам противодействии коррупции, предполагающего согласно п.6. ст.2. «Основные меры по предупреждению коррупционных правонарушений в Ставропольском крае» обеспечение интерактивности в установленном порядке, носящей в тексте закона абстрагированный характер.

Содержание положений рассматриваемого закона не позволяет свидетельствовать о полноте предусмотренных процедур в силу отсутствия ряда позиций, предполагающих в комплексном их применении достижение социального эффекта. Так, в данном законе не получили своего отображения такие положения ФЗ «О противодействии коррупции» как:

· основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7.);

· обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9.);

· ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора (ст. 12.);

· ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 13., 14.).

О наличии в Законе Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» недопустимых административных барьеров свидетельствует присутствие положений о том, что, например:

1) согласно п.4. ст.4. «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов государственных органов и их проектов» решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующего закона Ставропольского края принимается в порядке, определяемом соответственно Губернатором Ставропольского края и Государственной Думой Ставропольского края,

2) в соответствии с п.2. ст.9. «Совещательные и экспертные органы» порядок формирования и деятельности совещательных и экспертных органов, их полномочия, персональный состав определяются соответствующими государственными органами, которыми они создаются, что как в первом, так и во втором случаях ставит в прямую зависимость от волеизъявления упомянутых субъектов вопрос о возможности привлечения ресурсов институтов гражданского общества к процедуре осуществления антикоррупционной экспертизы и проведения мониторинга по изучению проблем коррупции.

Наглядным примером наличия в Законе Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» коррупциогенных факторов является положение о том, что решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края принимается Губернатором Ставропольского края (п.5 ст.4. «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов государственных органов и их проектов»), что создаёт прямую угрозу для злоупотребления властными полномочиями, рассматриваемого как фактор коррупциогенного толка.

Среди сильных сторон документа, предполагающих наличие норм и процедур, наиболее эффективно создающих условия для реализации интересов граждан, обращает на себя внимание положения о том, что: 1) институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Ставропольского края и их проектов в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации (п.8. ст.4); 2) государственные органы могут создавать совещательные и экспертные органы с участием представителей государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, правоохранительных органов, общественных объединений, научных, образовательных учреждений, иных организаций и лиц, специализирующихся на изучении проблем коррупции (п.1. ст.9).

Вместе с тем формальное отображение в законе ряда сильных сторон одновременно оборачивается проявлением проблем, снижающих степень эффективности документа с точки зрения удовлетворения интересов граждан. Так, суть статьи 8. «Взаимодействие государственных органов с общественными объединениями и гражданами» сводится лишь к тому, что: «порядок взаимодействия государственных органов с общественными объединениями и гражданами по вопросам противодействия коррупции определяется Губернатором Ставропольского края в соответствии с требованиями федерального законодательства». Отсылочный характер представленной трактовки порядка взаимодействия органов власти и управления с институтами гражданского общества не позволяет раскрыть суть направлений, форм, видов и методов оптимального сотрудничества государства и общества в области противодействия коррупции. В статье 8. целесообразно отразить перечень конкретных форм и методов общественного контроля (общественные слушания, общественные обсуждения, общественная экспертиза, общественный мониторинг), используемых в практической деятельности общественных объединений.

Представленный вариант текста закона Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» нуждается в доработке, предполагающей прежде всего необходимость:

1) расширения перечня нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу противодействия коррупции, в число которых наряду с ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ФЗ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» целесообразно включить:

· ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»;

· ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»;

· ФЗ от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»;

· ФЗ от 22 декабря 2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ»;

· ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ Д. Медведевым 31 июля 2008 г. пр-1568;

· Концепция административной реформы в РФ в 2006-2010 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006-2010 годах;

· Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р);

· Указ Президента РФ № 885 12.08.2002 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

· Указ Президента РФ № 815 19.05.2008 «О мерах по противодействию коррупции»;

· Указ Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 - 2013 годы)»;

· ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» (Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65);

· Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»;

· Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об утверждении Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и др.

2) формулирования в тексте закона перечня основных принципов противодействия коррупции;

3) обязательного упоминания о внедрении антикоррупционных механизмов в рамках реализации законодательства не только о государственной гражданской службе, но и о муниципальной службе с внесением соответствующих дополнений в текст закона.

4) избегания абстрагированности при формулировании мер по предупреждению коррупционных правонарушений в Ставропольском крае, допущенной в п. 7. ст.2 текста рассматриваемого закона, который должен предполагать предельную конкретизацию комплекса вводимых мер.

5) недопущения в содержании ряда статей закона ссылок на использование таких смысловых связок как: «может быть принято», «могут проводить», «могут создавать» и т.д., наличие которых предполагает скорее гипотетичность реализации процедуры, нежели её реалистичность и обязательность.

6) проведения всеобъемлющей антикоррупционной пропаганды, обращённой не только к институтам гражданского общества, но и к органам власти и управления, не нашедшим своего упоминания в ст.5 об антикоррупционном образовании и просветительской пропаганде. Пункт 3. ст.5. целесообразно дополнить положением о том, что антикоррупционная пропаганда осуществляется не только средствами массовой информации, но и общественными объединениями граждан, в уставах которых представлен данный вид деятельности.

7) ввода в смысловой оборот категориально-понятийного аппарата общественного контроля за деятельностью органов власти и управления, предполагающего в контексте противодействия коррупционным правонарушениям осуществление публичной деятельности гражданского общества по реализации требований к обеспечению защиты основ конституционного строя, законных прав и свобод граждан в системе национальной безопасности РФ, а также изучение и оценку результатов функционирования органов власти и управления, установление соответствия их фактического состояния требуемым критериям эффективности.

8) приведения в соответствие с положениями «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов (утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576) и ФЗ «О противодействии коррупции» структуры рассматриваемого закона, определяющей порядок расположения его составных частей, логика представления которых должна предполагать отображение направлений деятельности органов власти и управления по повышению эффективности противодействия коррупции, среди которых обращает на себя пристальное внимание:

· создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

· принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

· совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

· введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

· унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

· обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

· обеспечение независимости средств массовой информации;

· неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

· совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

· совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

· обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

· устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

· повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

· усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

· передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

· повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

· оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов в тексте Закона «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» от 04 мая 2009 года № 25-кз в соответствии с предпринятой экспертизой предлагается осуществление соответствующей доработки ряда основополагающих статей рассматриваемого нормативно-правового акта.

Независимый эксперт Агеева Е А.

Директор научно-исследовательского центра

этнополитических исследований

Северо-Кавказского института-филиала

Российской академии народного хозяйства и

государственной службы при Президенте РФ

Дата: 29.08.2012

Независимый эксперт Тимченко В.А.

Главный научный сотрудник

научно-исследовательского центра

этнополитических исследований

Северо-Кавказского института-филиала